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部分地区I/M制度实施不甚理想
时间:2021-08-31 14:23:50

为加快建立实施汽车排放检验与维护制度,防治在用汽车排放污染,助力打赢蓝天保卫战,生态环境部、交通运输部、市场监管总局于2020年6月19日联合颁布了《关于建立实施汽车排放检验与维护制度的通知》(以下简称《通知》),提出要实施汽车排放检验与维护制度(即I/M制度)、落实相关主体责任、进行违法处罚联动管理、强化监督管理等要求。各地陆续响应,转发或颁布本辖区的相关工作要求和意见,建立起了机动车尾气排放污染超标维修治理的I/M制度。但一年过去了,制度落实情况不太理想,预定目标和方案未得以实现,且出现一些值得关注的普遍性问题。现就通过考察、调研了解到的情况加以分析,以便为政府部门决策提供必要依据,同时也为进一步推进I/M制度做深入的思考和工作方式方法调整。

一、部分地区I/M制度实施不甚理想

在《通知》发布之前,自2011年起,广州、长春、南京、张家港、长沙、郑州、嘉兴等市就颁布了推进I/M制度的相关规范性文件;其后,山西、河南、海南、四川、湖南、山东等省也陆续出台相关规范性文件。在全国范围内,已有约15%的地区提前实施I/M制度。应该说,在政策启动初期,实施效果还比较理想,从检测端(I站)的检验检测到维修端(M站)的治理,流程相对顺畅,但在实施一段时间后就出现了各种问题,导致制度无法长效执行。

比如吉林省长春市就是失败案例之一。由于没有对I站进行有效管控,虚假检验检测使得车辆全部合格,M站缺乏排放超标车辆可维修治理,专门成立的尾气排放超标维修治理企业入不敷出,最终由于市场各方利益博弈和失控导致该制度半途而废。自2020年下半年起,长春市按照《通知》规定再次启动I/M制度,但在推进过程中没有实现闭环管理,超标车辆仍然上路行驶,I站弄虚作假问题没有得到遏制,“黄牛”依然猖獗。

浙江嘉兴市也是如此。该市从2019年11月开始实施I/M制度,前期每天能发现10%的超标车辆,M站的治理业务开展得也不错,但由于后期对M站的管理没跟上,造成M站虚假治理频繁,因而环保部门不信任M站,对I站的管理有所放松。最终I/M制度回归原点,M站没有超标车辆可修,形成恶性循环,致使目前的I/M制度在实施中陷入尴尬境地。

山西省也不太成功。一年内,全省I/M信息管理系统与11个城市I站检测管理系统、197家M站维修信息系统完成了对接。据统计,全省约有25万辆超标车,但M站实际完成治理的超标车仅7万辆。经过调查发现,这是由于各地区环保平台不互通,造成甲地区发现的超标车辆去乙地区首检通过,所以有18万辆车通过了异地检测,但不能确保这些车辆是否真正完成维修治理。

此外还有一种现象,以江苏省南京市、浙江省宁波市为代表。这些城市一年的超标车约为15万辆,却建了近500家M站,覆盖率上升的同时出现僧多粥少的局面,M站参与积极性下降,导致真正想投入技术的M站无法建设。在实施过程中,还出现M站之间的恶性竞争、M站与“黄牛”之间的勾结、M站虚假治理等问题,这些都直接影响了I/M制度的推进。

当然,也不是所有地区都如此,浙江省温州市就做得不错。自2021年1月以来,该市数百家M站有效治理超标车4500辆。这主要得益于该市有效、有力的管理,包括管理部门措施得力;M站建设数量布局合理;监管到位;宣传工作开展得不错,让车主和M站对尾气防治有较好的认知。据悉,相关管理部门准备继续提高I/M运营体系及能力,力争把M站打造成当地维修业中的引领品牌,让车主放心修、让M站诚信修。另外,海南省由于公安交管部门系统的接入,在I/M制度推进过程中,尾气超标车辆上路管控得当,也收效不错。

二、I/M制度实施过程中存在的主要问题

治理大气污染是一项长期的攻坚作战任务,要保持定力,做到不动摇、不松劲、不开口子,但在现实中却并非如此。根据对目前各省市I/M制度现状的调研,笔者发现主要存在以下7个问题。

一是没有形成尾气排放超标检验检测、维修治理和超标车辆上路排查的全过程闭环管控,存在摆样子、走过场、做表面文章的情况;二是缺乏对M站的管控,导致检验检测弄虚作假的势头没有得到遏制;三是维修端企业的技术条件没有达到国家标准,亟待规范机动车维修企业的市场准入和备案管控,市场准入与备案的衔接存在责任“真空地带”;四是I站和M站的信息互联互通,以及生态环境、市场监督、交通运输、公安交管等政府监管部门的信息互联互通存在障碍;五是机动车尾气排放治理技术和产品鱼龙混杂,缺乏权威认定和规范,“放管服”尺度把握不精准,对治理大气污染的长期性、艰巨性缺乏足够的思想认识和行动认知;六是在政策推进过程中,各部门单打独斗现象突出,缺乏整体规划,没有形成政府统一整治的合力;七是相关管理部门出台的政策虽好,但由于缺乏车辆上路行驶的终端管控,即公安交管部门对排放超标车辆的上路行驶管控与处罚力度不足,使闭环管控存在操作上的漏洞。

三、监管不力、政策漏洞是出现问题的主因

《通知》规定,地方各级交通运输部门要依法依规监督指导汽车排放维护修理工作。交通运输主管部门是M站的行业管理部门,依据政府确定的“三定方案”对机动车维修市场实施管理,为排放超标车辆提供维修治理技术服务。依照文件规定,经过汽车维修经营备案的一类、二类汽车维修企业和从事发动机维修的三类汽车维修企业,可作为汽车排放性能维护(维修)站。

但在实际运行过程中,不少备案的维修企业技术条件并不符合《汽车维修业开业条件》规定的要求。尤其是取消机动车维修企业行政许可实施备案制之后取得相关资质的企业,有不少企业是滥竽充数,缺乏必要的检测诊断技术、维修治理设备设施和保障维修治理质量的技术人员,以致无法按照技术标准规定进行进厂检验、维修过程检验和维修竣工治理检验,维修治理水平堪忧。再加上I站和M站相互勾结、弄虚作假,甚至有I站和M站实质为一体的利益集团出现,利用政策套取超额利润,严重影响政策实施效果。另外,对M站监管不到位,导致信任缺失。

《通知》明确地方各级生态环境、市场监管部门要督促指导排放检验机构依法落实主体责任,同时明确各省级生态环境、交通运输部门应通过信息闭环管理来实现汽车排放检验与维护制度联动,以及对超标排放汽车的闭环管理。但实际运行过程中,I站弄虚作假问题严重,造假手段层出不穷,不少地方尾气排放检测质量监控形同虚设,各类“黄牛”仍然游走在I站和M站之间,致使《通知》落地后成了“变味的奶酪”。调查发现,各地不同程度地出现虚假检测、虚假维修、“黄牛”横行的问题。

在政策设计中,闭环管理和汽车排放检验与维护制度联动是关键性因素。其中,I站严格掌握标准,规范检验检测秩序是制度落实的关键,没有检测端的规范管控就无从谈起后续的尾气超标车辆维修治理。要做到I站源头把控,就必须建立起检测、维修、车辆上路行驶的闭环制度体系,实现车辆检验检测、超标车辆维修治理和超标车辆路面管控的全方位立体管控体系,让排放超标车辆无处遁藏。而且I站不能单纯依靠机动车检验检测机构一方来完成,应该形成车辆车载OBD系统控制、路面遥感检测、路面格林曼黑度、车辆集中停放场站抽查与车辆年度检验相结合的综合立体交叉管控体系。对交叉过程中发现的排放超标车辆,由机动车尾气超标排放信息管理系统自动推送给公安交警和交通运输综合执法,对排放超标车辆进行限行和督促维修治理。

在M站,应该实现维修治理信息的自动采集、上传和保存,让数据信息与交通运输、生态环境、市场监督、公安交管部门实时共享,使各相关部门能准确掌握排放超标车辆的实时动态状况。同时,必须确保M站的检测方法和技术标准与I站无差异,严格实施《汽油车污染物排放限值及测量方法(双怠速法及简易工况法)》和《柴油车污染物排放限值及测量方法(自由加速法及加载减速法)》规定的检验方法。要提升M站的故障诊断能力和技术服务水平,实现汽车维修业的转型升级。目前的焦点问题,是在制度实施过程中联动机制不够紧密,信息闭环管理薄弱,I站和M站的管控不到位,市场秩序亟待整治和引导。

四、对形成闭环管理的建议

实施I/M制度的目的旨在防治汽车排放污染,相关管理部门应统一思想、强化组织协调,形成闭环联防联控机制。对于如何建设好M站,加强对超标排放车辆的闭环管理,笔者提出以下7点建议。

1.启用带有监管功能的系统平台,监督规范M站的经营行为,杜绝盲目治理、虚假治理、过度治理。笔者认为,系统平台应具有以下三大重要功能:一是数据可自动采集、存储、上传;二是检验检测诊断设备自动生成的超标车辆故障成因结果应与治理维修项目相符,与维修过程使用的仪器设备、配件或原材料、作业工时相对应;三是拍照上传维修重要部件的可追溯编码,以确保M站治理的真实性与长效性,并能判断I站与“黄牛”作弊的异常行为。该平台应能自动给出“治理异常”的提示,并且给管理部门提供处罚判定的依据。平台可以直接嵌入在汽车维修电子健康档案系统下面,或者建立单独模块,发送数据信息给汽车维修电子健康档案系统。

2.严格按《汽车维修业开业条件》规定的条件,审核备案维修企业的技术条件,确保真正有技术的企业上岗。

3.加强M站技术培训。提升M站对于排放超标车辆的诊断和维修治理能力,加大技术投入和人员培训。

4.合理规划、全面规范、正确引导,严厉打击各类不正当竞争行为,坚决整治利用政策谋取不义之财的“黄牛”。

5.对M站的虚假治理给予严厉惩罚。目前交通部门没有处罚权,对于虚假治理的M站,只能采取通报、劝退的措施,但生态环境部门可根据《大气污染防治法》第一百一十二条规定,对M站处以每辆车5000元罚款。

6.尽快形成切实有效的联动机制。

7.真正做到尾气污染排放监管无死角,最好的办法就是管住I站这一源头,实现对M站的无缝管控。通过综合立体交叉管控体系,确保车辆尾气检验检测结果的真实性。

(作者吴东风和李光春单位分别为中国汽车维修行业协会、延边州交通运输管理处;延边州交通运输管理处刘天宇,吉林省运输管理局张晶,长春市交通运输综合执法支队李巍、于军参与调研,对本文亦有贡献)(作者:吴东风)

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